Vorbemerkung

Dr. Matthias Schreiber

Die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH) verpflichtet die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Ausweisung von Schutzgebieten, um ein zusammenhängendes Netz von Gebieten zur Bewahrung der Biodiversität in Europa zu schaffen. Dazu gehört das FFH-Gebiet „Bäche im Artland“ im nördlichen Landkreis Osnabrück, mit dem im Kern der Schutz eines ausgedehnten Fließgewässersystems verfolgt wird, welches z.T. natürlichen Ursprungs ist und z.T. aus mehr oder weniger naturnahen Gräben besteht. Das Fließgewässersystem diente früher der Berieselung von angrenzenden landwirtschaftlichen Nutzflächen, um die Schwebstoffe im Wasser für die Düngung zu nutzen. Diese traditionelle Nutzung spielt heute keine Rolle mehr, dafür ist das Gewässersystem von besonderer Bedeutung für verschiedene Lebensraumtypen (LRT) nach Anh. I FFH-RL (LRT) und einer ganzen Reihe von schützenswerten Kleinfischarten wie Groppe, Steinbeißer und Schlammpeitzger oder die Rundmäuler Bach- und Flussneunauge.

Großen Einfluss auf die Entwicklung des Schutzgebietes kommt der Gewässerunterhaltung zu, die aber „von Natur aus“ nicht darauf angelegt ist, Naturschutzbelange umzusetzen. Mit den dazugehörigen Regelungen in der „Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Bäche im Artland" in den Städten Quakenbrück, Fürstenau und Bersenbrück sowie den Gemeinden Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum und Merzen, Landkreis Osnabrück vom 30.09.2019“ setzt sich dieser Beitrag auseinander, der Teil eines Fachgutachtens im Klageverfahren gegen diese Verordnung ist (Normenkontrollklage 4 KN 204/20 vom 22.12.2020 beim OVG Lüneburg).

Die Einwände im Einzelnen

Eine wirkliche Anpassung der bisherigen Unterhaltungsmaßnahmen an die Schutzerfordernisse von Fischen und Lebensräumen findet mit der Schutzgebietsverordnung nicht statt. So stellt § 5 Abs. 3 Nr. 1 Unterhaltungsmaßnahmen von den Auflagen der Nr. 2 frei, wenn ein Unterhaltungsplan über alle im Unterhaltungsjahr und im Geltungsbereich der Verordnung geplanten Unterhaltungsmaßnahmen bis zum 31.01. eines jeden Jahres vorgelegt wird. Diese Regelung lässt vollkommen offen, welche inhaltlichen Anforderungen ein solcher Plan zu erfüllen hat. Es genügt die Vorlage eines solchen Unterhaltungsplanes. Erfolgt eine Zustimmung, entfallen die Vorgaben unter § 5 Abs. 3 Nr. 2 b) bis c), e) und h) dieser Verordnung, die zumindest einige Eingriffe mildern könnten wie das Zurücksetzen ausgebaggerter Muscheln oder Fische (siehe dazu aber weiter unten). Für diesen Umgang mit den Unterhaltungsplänen wäre stattdessen nach der Papenburg-Entscheidung des EuGH (C-226/08) eine FFH-Verträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung, zumindest der anerkannten Naturschutzverbände, vorzusehen gewesen.

Gänzlich inakzeptabel ist die noch weiter reichende Freistellung des § 5 Abs. 3 Nr. 2 der LSG-Verordnung, welche greift, wenn kein Unterhaltungsplan vorliegt. Die Regelungen sind schon nicht nachvollziehbar. So führt lit. a) aus: „Aus der jeweils aktuellen und veröffentlichten Fassung des Leitfadens Artenschutz – Gewässerunterhaltung sind die auf die unter § 3 Abs. 3 Nr. 3 genannten Tierarten ausgerichteten Hinweise zur artenschonenden Gewässerunterhaltung zu berücksichtigen“. Welche Arten hier wie zu berücksichtigen sind, bleibt unklar. Denn weder die LSG-Verordnung noch der Leitfaden führen in der Gliederung einen § 3 Abs. 3 Nr. 3 auf. Möglicherweise handelt es sich dabei um einen Schreibfehler und es ist § 3 Abs. 4 Nr. 3 der Verordnung gemeint. Dann aber wären von lit. a) lediglich die Arten aus Anh. II FFH-Richtlinie umfasst. Dagegen müssten z.B. für die charakteristischen Arten des LRT 3260 („Fließgewässer der planaren bis montanen Stufe mit Vegetation des Rannunculion fluitantis“) nicht einmal die Hinweise des Leitfadens berücksichtigt werden. Welche der Hinweise konkret zu berücksichtigen sind, bleibt ebenfalls unklar. Die Verordnung setzt nicht einmal fest, dass diese Hinweise zu beachten sind.

Die Art, wie in der Verordnung zwischen der Unterhaltung von Gewässern 3. Ordnung und 2. Ordnung unterschieden wird, ist nicht plausibel. Grundsätzlich müssen unabhängig von der Ordnung der Gewässer die gleichen Anforderungen gelten, da es sich um die gleichen Eingriffe handelt bzw. diese gleichermaßen schadhaft für den Erhaltungszustand seien können. Geringere Anforderungen an die Unterhaltung von Gewässern III. Ordnung sind nicht haltbar, zudem diese gemäß § 39/40 NWG für das Gebiet nicht von überörtlicher Bedeutung sind und eine Einschränkung der Unterhaltung hier z.T. eher realisierbar wäre. Unterscheidungen machen hier nur Sinn bezüglich Maßnahmen, die aufgrund der geringen Profilbreite von Gewässern 3. Ordnung entweder nicht umsetzbar oder nicht notwendig sind.

Gesetzlicher Artenschutz ist nicht gleich Habitatschutz

Im Übrigen reichen die Vorschriften im Leitfaden zum Artenschutz vom Grundsatz her schon nicht aus, um den Anforderungen an den Habitatschutz zu genügen, wie die Analyse der weiteren Bestimmungen deutlich macht.

So lässt § 5 Abs. 3 Nr. 2 lit. b ganzjährig die Sohlkrautung als Stromlinienmahd zu, obgleich in der Begründung zur Verordnung auf die weitreichenden Auswirkungen dieser Maßnahme und die der Sedimententnahme hingewiesen wird (S. 13): „Sohlräumungen können erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Populationen der geschützten Fischarten haben.“ Diese Maßnahme stellt mit der Beseitigung der Vegetation nämlich eine massive Beschädigung von Kernelementen des LRT 3260 dar und bedeutet, dass ohne Nachweis der Notwendigkeit und eine zeitliche Beschränkung womöglich jährlich – oder mehrmals jährlich – die Hälfte der Vegetation entnommen werden darf. Die Entnahme der Vegetation stellt eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes dar. In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, ob diese Sohlkrautung als Stromlinienmahd, halbseitig oder inselartig erfolgt. Die gemähte LRT-Fläche besitzt anschließend lediglich den Status einer Entwicklungsfläche, die für die charakteristischen Arten unbrauchbar geworden ist und für deren Entwicklung nicht mehr zur Verfügung steht. Diese Maßnahme hat damit zur Folge, dass ein Erreichen des günstigen Erhaltungszustandes unmöglich wird, weil ein Teil der Flächen kontinuierlich auf den Zustand einer Entwicklungsfläche zurückgeworfen wird. Insofern ist auch die Argumentation des Landkreises in seiner Abwägung (S. 769, 30q) nicht haltbar, die freigestellten Gewässerunterhaltungsmaßnahmen seien nicht geeignet, die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck zu beeinträchtigen.

Verschlechterung für charakteristische Tier- und Pflanzenarten

Der ungünstige Erhaltungszustand wird durch die freigestellten Unterhaltungsmaßnahmen auch für charakteristischen Arten des LRT und Arten des Anh. II FFH-RL festgeschrieben. Denn mit den LRT werden nicht nur ganz bestimmte Pflanzengesellschaften geschützt, sondern auch die dazugehörigen charakteristischen Tierarten. Dieser Anforderung trägt die Verordnung keine Rechnung. Daran kann auch die Auflage in § 5 Abs. 3 Nr. 2 lit. c nichts ändern, die zuerst einmal eine Sedimententnahme zulässt und dabei zur Vorgabe macht, bei den Räumungen entnommene Fische und Muscheln zu bergen und anschließend umzusiedeln. Diese Maßnahme liegt jenseits jeglicher Praktikabilität und ist im Übrigen auch unstimmig. Warum von der Maßnahme „gefundene Fische und Muscheln“ profitieren sollen, Neunaugen, Libellenlarven, Stein-, Eintags- und Köcherfliegenlarven nicht, erschließt sich nicht. Die beiden Neunaugenarten Bach- und Flussneunaugen sind charakteristische Arten des Fließgewässers und gleichzeitig auch Erhaltungsziel nach Anh. II FFH-RL, gehören aber systematisch nicht zu den Fischen. „Fische“ mit Ausnahme des Steinbeißers, der Groppe und des Schlammpeitzgers sind wie Muscheln als charakteristische Tierarten des Fließgewässers zu zählen, das gilt aber ebenso für die darin vorkommenden Libellen-, Stein-, Eintags- und Köcherfliegen sowie weitere Arten. Von dieser Maßnahme würde also nur eine nicht begründete, sehr kleine Auswahl von Arten profitieren.

Außerdem kann der Maßnahme eine allenfalls geringe Wirksamkeit zugestanden werden. Denn bei der Sedimententnahme wird mit jeder Baggerschaufel eine größere Menge Aushub aus dem Gewässer an Land abgelegt. Dies gilt auch für die Sohlkrautung, die nicht nur die Vegetation entnimmt, sondern immer auch Bodenmaterial. Um eine Bergung vorzunehmen, müsste der Baggerfahrer nach jedem einzelnen Aushub erst einmal absteigen und das abgelegte Material auf die Arten absuchen. Ggf. könnte dies auch durch einen zweiten Mitarbeiter erfolgen. Jedenfalls müsste das gesamte Material, welches vorsichtig geschätzt jedes Mal 100 l Schlamm bzw. nassen Sand umfasst, auf die Arten abgesucht werden. Nur ein Teil wird oberflächlich liegen und sich durch Zappelbewegungen bemerkbar machen. Ein Teil wird dagegen durch das Sediment verschüttet oder ist zwischen die Vegetation gerutscht und nicht mehr auffindbar. Wird intensiver und über längere Zeit gesucht, wird vielleicht ein Teil von ihnen ebenfalls entdeckt, der ist dann aber bereits beschädigt oder gar tot, weshalb eine Umsiedlung aussichtslos ist. Das Auffinden von Individuen ist sowieso nur aussichtsreich, wenn es sich um größere Exemplare handelt. Bei den zu schützenden Arten handelt es sich jedoch um Kleinfische, bei denen schon die ausgewachsenen Tiere relativ klein sind. Dies gilt erst recht für deren Eier, Larven und Jungstadien. Nichts anderes ist für die Muscheln zu konstatieren. Größere Exemplare lassen sich ggf. noch einsammeln, kleine Arten und ganze Generationen kleinerer Exemplare der großen Arten werden aber im Aushub verbleiben und absterben.

Kaum zu bewältigende Probleme wird schließlich auch die Umsiedlung geborgener Tiere bereiten. Soll die Bergung der Individuen nicht wirkungslos bleiben, muss die Umsiedlung in Bereiche erfolgen, in denen artspezifisch geeignete Habitatbedingungen herrschen und der Lebensraum nicht bereits bis an die Kapazitätsgrenze von den Arten besiedelt ist. Kenntnisse darüber liegen nicht vor, sie müssten kontinuierlich erhoben und entsprechende Informationen den Ausführenden der Sohlräumung an die Hand gegeben werden. Diese müssten dann die geborgenen Arten bestimmen und die geborgenen Exemplare in die ermittelten Zielräume verbracht werden. Es dürfte klar sein, dass der für eine sorgfältige Umsetzung dieser Auflage mit einem extrem hohen Aufwand verbunden ist und dennoch nur ein kleiner Teil der tatsächlich entnommenen Individuen überleben wird, weil sie zu spät gefunden und beschädigt zugrunde gehen. Kommen sie dann doch im Umsiedlungsbereich an und überleben dort, durchlaufen sie dieselbe Prozedur spätestens dann, wenn dieser Abschnitt zur Räumung ansteht.

Die vorgesehene Maßnahme scheidet daher als Vermeidungsmaßnahme vollständig aus. Vielmehr ist aufgrund der mit der Räumung unvermeidlich verbundenen Beschädigung und Tötung der charakteristischen Arten und der des Anh. II FFH-RL immer von einer erheblichen Beeinträchtigung auszugehen, für die eine Verträglichkeitsprüfung vorzusehen gewesen wäre.

Im Übrigen geht es bei der Sohlräumung nicht allein um die Tötung oder Beschädigung von Individuen, sondern auch um die Zerstörung von Habitaten. Das entnommene Substrat ist aber Habitat der Neunaugen, die darin leben. Diese Habitatzerstörung kann nicht dadurch von einer FFH-VP freigestellt sein, indem man versucht, die Individuen zu bergen.

Wer trägt die Verantwortung für Umweltschäden?

Für die Praxis stellt sich noch eine ganz andere Frage. Wird z.B. bei Nachkontrollen oder zufällige Funde festgestellt, dass durch das FFH-Gebiet geschützte Arten, die eigentlich hätten geborgen werden müssen, tot im Baggergut gefunden werden, hat man es womöglich mit einem Umweltschaden im Sinne des § 19 Bundesnaturschutzgesetz zu tun.

Wer trägt dafür im hier zuständigen Unterhaltungsverband 97 dann die Verantwortung:

Der Vorstand des Unterhaltungsverbandes?

Der Geschäftsführer?

Oder trifft es am Ende den Baggerfahrer?

Viele Fragen!

Beeinträchtigungen der Uferbereiche

Die problematischen Regelungen sind nicht auf die Gewässer und deren Bewohner beschränkt. § 5 Abs. 3 Nr. 2 lit e lässt „die fachgerecht durchgeführte Pflege wieder ausschlagfähiger Ufergehölze außerhalb des Waldes zum Zweck der Verjüngung ist im Rahmen der ordnungsgemäßen Gewässerunterhaltung oder zur Behebung unzumutbarer Beeinträchtigungen bei der Nutzung angrenzender landwirtschaftlich genutzter Grundstücke zu“. Außerhalb des Waldes bilden sich jedoch entlang der Gewässer Pionierstadien des LRT 91E0* aus, für die im Gebiet Defizite zu beseitigen und deshalb über diese Pionierstadien hinaus zu fördern sind. Diese Freistellung läuft den Erhaltungszielen der Verordnung und der FFH-RL daher zuwider, denn sie unterbindet die Ausbildung prioritärer LRT.

§ 5 Abs. 3 Nr. 2 lit g erlaubt das Leeren von Sandfängen, solange mindestens 25 % des Sediments im Gewässer verbleibt. Außerdem sind die im Sediment gefundenen Fische und Muscheln zu bergen und umzusiedeln (dazu siehe aber weiter oben).

§ 5 Abs. 3 Nr. 2 lit. h befasst sich mit dem Umgang mit dem LRT 6430 und legt fest, dass die Böschungspflege frühestens ab dem 01.08. beginnt und so stattzufinden hat, das jährlich wechselnde Abschnitte ungepflegt belassen werden. Diese Regelung scheint von der Vorstellung auszugehen, dass dieser LRT dadurch zu schützen bzw. auszubilden ist, indem man die Vegetation nur alle zwei Jahre mäht. Dazu passt, dass in der Begründung zu lesen ist, dieser LRT sei als vagabundierend zu bezeichnen (siehe dort S. 6). Diese Vorstellung ist fachlich nicht haltbar.

Wie bei von Drachenfels (2012a) nachzulesen ist, gehört der LRT 6430 zwar zu den relativ schnell regenerierbaren Vegetationseinheiten, allerdings ist darunter eine Periode von bis zu 25 Jahren zu verstehen. Kommt es hingegen alle zwei Jahre zu einem Rückschnitt, können sich ausgereiftere Stadien erst gar nicht ausbilden, sodass der LRT durch diese Form der Pflege qualitativ auf der Stufe C (mäßig bis schlecht) „eingefroren“ wird. Hinzuweisen ist auch darauf, dass es angesichts der großen Kluft zwischen gemeldetem und tatsächlich noch vorhandenem Bestand erheblichen Entwicklungsbedarf gibt. Laut Begründung zur Verordnung sollen sich die Uferstaudenfluren im Gebiet in einem relativ guten Zustand befinden (3.1.4, S. 5). Diese Einstufung deckt sich nicht mit den aktuellen Kartierungsergebnissen zum Gebiet. Deshalb hat der Landkreis in der Abwägung (S. 767/768) die Einwände gegen die LSG-Verordnung auch nicht ausgeräumt, weil weder klar ist, wo die qualitativen und quantitativen Defizite ausgeglichen werden sollen, noch der vorgesehene Schutz der Gewässerrandstreifen geeignet ist, artenreiche, im günstigen Erhaltungszustand befindliche Vegetationseinheiten entstehen zu lassen.

§ 5 Abs. 3 Nr. 3 untersagt „eine dauerhafte bzw. ein flächenhaftes Aufbringen des Räumgutes“ innerhalb der LRT-Flächen des Gebietes. Nicht ausgenommen von der Lagerung des Räumgutes werden Habitatflächen der Arten nach Anh. II FFH-RL. Da ein Teil der LRT-Flächen nicht in Karten verzeichnet ist und für die meisten LRT keine erforderlichen Entwicklungsflächen festgelegt sind, ist die korrekte Einhaltung dieser Vorgabe nicht gewährleistet. Die Verordnung enthält außerdem hinsichtlich der Art und Dauer der Ablage keine hinreichend bestimmten Vorgaben, wenn sie lediglich eine „dauerhafte“ bzw. „flächenhafte“ Ausbringung ausschließt. Je nach Empfindlichkeit der betroffenen Struktur können aber schon wenige Tage ausreichen, um bestimmte Vegetationseinheiten dauerhaft zu schädigen. Charakteristische Tierarten aus der Gruppe der Wirbellosen können bereits durch ein kurzzeitiges Verschütten abgetötet werden. An dieser Stelle lässt die Verordnung daher eine Beschädigung von LRT-Flächen zu. In seiner Abwägung (S. 769, 30r) verweist der Landkreis auf die Begründung unter e (S. 764, 30e). 30e gibt zu dieser Frage jedoch gar nichts her. Wie bereits gezeigt wurde, erfordert auch der Schutz des LRT 6430 dessen Verortung. Die Vorstellung, dieser LRT sei mal hier, mal dort, bietet keine Gewähr, dass Beeinträchtigungen vermieden werden, wie sie z.B. durch die Ablagerung von Grabenaushub entstehen.

Fazit

Aufgaben zur Entwicklung und Erhalt eines FFH-Gebiets bzw. der FFH-LRT können nicht über den Unterhaltungsplan an Unterhaltungsverbände übertragen werden. Genau das wird hier aber gemacht. Ein integrierter FFH-Managementplan ist notwendig, welcher im Unterhaltungsplan Berücksichtigung finden muss.

Es ist Aufgabe der zuständigen Naturschutzbehörde, eine geeignete und verbindliche Managementplanung für das FFH-Gebiet, z.B. in Form einer integrierten Planung mit gewässerspezifischen Zielen und Maßnahmen, bereitzustellen. Erst auf Grundlage einer solchen Planung kann die Verordnung regeln, welche Eingriffe von den Verboten freigestellt werden können und welche nicht. Bis dahin muss jede einzelne Maßnahme, die im Schutzgebiet vorgesehen wird, einer FFH-Verträglichkeitsprüfung unterzögen werden. Stattdessen wird hier ganz offensichtlich der Versuch unternommen, die eigene Verantwortung hinsichtlich des Gebietsmanagements auf den Unterhaltungsverband zu übertragen, weil man seine eigenen Verpflichtungen hinsichtlich des Gebietsmanagements nicht erfüllt.

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