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01.11.2024 10:21
Freistellungen in Schutzgebieten für FFH-Gebiete erfordern nicht zwingend eine SUP
Dr. Matthias Schreiber
Am 13.10.2020 hat das Umweltforum Osnabrücker Land e.V. eine Normenkontrollklage gegen die Landschaftsschutzgebietsverordung (LSG) für das FFH-Gebiet „Bäche im Artland“ beim Oberverwaltungsgericht Lüneburg (OVG) eingereicht, weil es der Ansicht war und ist, dass die Verordnung und hier insbesondere die vielfältigen Freistellungen für verschiedenste Tätigkeiten darin nicht geeignet sind, um die Ziele der Fauna-Flora-Habitatrichtlinie (FFH-RL) wirkungsvoll umsetzen zu können.
In der mündlichen Verhandlung befasste sich das OVG allerdings noch nicht mit inhaltlichen Fragen der Verordnung, sondern ging vor allen Dingen der formellen Frage nach, ob angesichts der vielen Freistellungen verschiedener Tätigkeiten in § 5 der Schutzgebietsverordnung von den Verboten der Verordnung, für die nicht die notwendige Gewissheit besteht, dass sie das Schutzgebiet nicht beeinträchtigen, nicht vorher eine sogenannte Strategische Umweltprüfung (SUP) nach Art. 3 Abs. 2 Buchstabe b der Richtlinie 2001/42 erforderlich gewesen wäre. Um diesen Punkt und damit zusammenhängende rechtliche Fragen gab es bei der mündlichen Verhandlung am 23.03.2023 für den interessierten Laien eine hoch spannende und sehr engagierte Diskussion. Am 04. Juli 2023 entschied das OVG dann schließlich, die damit zusammenhängenden Fragen dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorzulegen.
Der EuGH hat nun am 17.10.2024 entschieden (Urteil C-461/23), dass Rechtsakte, mit denen ein FFH-Gebiet national unter Schutz gestellt werden soll und in dem die menschlichen Tätigkeiten aufgezählt werden, die in diesem Gebiet vorbehaltlich der in diesem Rechtsakt ebenfalls vorgesehenen Freistellungen verboten sind, nicht unter den Begriff der „Pläne und Programme“ im Sinne der Richtlinie 2001/42 fällt, für die zwingend eine Umweltprüfung durchzuführen ist. Diese Entscheidung fällte der EuGH aber „vorbehaltlich der dem vorlegenden Gericht obliegenden Überprüfung“ (Rn. 53), ob die Freistellungen zur Schaffung des rechtlichen Rahmens als notwendig angesehen werden können. Er hat damit letztlich die Entscheidung darüber, wie mit solchen Freistellungsregelungen, wie sie sich speziell in der Verordnung zu dem FFH-Gebiet „Bäche im Artland“ finden, an das OVG zurückgegeben, das nun die einzelnen Bestimmungen dahingehend näher in den Blick nehmen muss. Denn die EuGH-Entscheidung dürfte dahingehend zu verstehen sein, dass mit einer Unterschutzstellungsverordnung ein rechtlicher Rahmen geschaffen wird und zu diesem rechtlichen Rahmen auch Freistellungen von den Verboten der Verordnung zählen, solange diese aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten sind (Rn. 52). In diesem Fall wären die Freistellungen allesamt der „Verwaltung des Gebietes“ zuzuordnen und damit von einer Verpflichtung zur Durchführung einer SUP nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 2 Buchst. b) der Richtlinie 2001/42 nicht erfasst. Sind hingegen die Freistellungen nicht erforderlich, würde dies wohl nicht gelten. Damit liegt der Ball nun wieder beim OVG Lüneburg, das nun entscheiden muss, ob die Unmittelbarkeit der Verbindung der Freistellungen mit der Gebietsverwaltung zu bejahen ist oder nicht.
Die EuGH-Entscheidung zeigt damit jedenfalls eines: es führt kein Weg daran vorbei, dass sich das OVG der Regelungen nun im weiteren Verfahren inhaltlich annimmt und Klarheit darüber schafft, ob die Freistellungen erforderlich, geeignet und verhältnismäßig sind, um den Schutzanforderungen der FFH-Richtlinie zu genügen.
Was es inhaltlich zu bemängeln gibt
In der nur kurzen inhaltlichen Diskussion in der mündlichen Verhandlung hatte das Gericht bereits einige Zweifel erkennen lassen, ob einige Regelungen konform mit den Zielen der FFH-Richtlinie sind. Als Umweltforum sind wir jedenfalls zuversichtlich, dass beispielsweise Freistellungen wie die folgenden kaum unbeanstandet bleiben dürften:
So heißt es in § 5 (Freistellungen), Abs. 6, Nr. 1 h der Verordnung zu den für die Forstwirtschaft als freigestellt: „bei Holzeinschlag ist ein vorhandener Altholzanteil auf mindestens 20 % der Lebensraumtypfläche der jeweiligen Eigentümerin oder des jeweiligen Eigentümers zu belassen oder zu entwickeln,“. Anders ausgedrückt: Ein 2 ha großes Waldstück mit dem Lebensraumtyp „Bodensaurer Buchenwald“ ist freigestellt (und verliert seinen Charakter als Buchenwaldlebensraum nicht), wenn 4.000 m² als Altholz erhalten bleiben oder dazu entwickelt werden.
Gänzlich inakzeptabel ist auch die Freistellung des § 5 Abs. 3 Nr. 2 der LSG-Verordnung, die den Umgang mit den besonders wertvollen Fließgewässern des FFH-Gebietes regelt, die greifen soll, wenn für die Bereiche kein Gewässer-Unterhaltungsplan vorliegt. Die Regelungen sind schon nicht nachvollziehbar. So führt lit. a) aus: „Aus der jeweils aktuellen und veröffentlichten Fassung des Leitfadens Artenschutz – Gewässerunterhaltung sind die auf die unter § 3 Abs. 3 Nr. 3 genannten Tierarten ausgerichteten Hinweise zur artenschonenden Gewässerunterhaltung zu berücksichtigen“. Welche Arten hier wie zu berücksichtigen sind, bleibt unklar. Denn weder die LSG-Verordnung noch der Leitfaden führen in der Gliederung einen § 3 Abs. 3 Nr. 3 auf. Möglicherweise handelt es sich dabei um einen Schreibfehler und es ist § 3 Abs. 4 Nr. 3 der Verordnung gemeint. Dann aber wären von lit. a) lediglich die Arten aus Anh. II FFH-Richtlinie umfasst. Dagegen müssten z.B. für die charakteristischen Arten des LRT 3260 („Fließgewässer der planaren bis montanen Stufe mit Vegetation des Rannunculion fluitantis“) nicht einmal die Hinweise des Leitfadens berücksichtigt werden. Welche der Hinweise konkret zu berücksichtigen sind, bleibt ebenfalls unklar. Die Verordnung setzt aber nicht einmal fest, dass diese Hinweise zu beachten sind.
Es bleibt jedenfalls spannend. Die Entscheidung des OVG Lüneburg wird nämlich Auswirkungen auch für andere Schutzgebiete haben, da etliche der kritisierten Freistellungen ihren Ursprung in Erlassen des Niedersächsischen Umweltministeriums haben.
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