Gutachten des SRU: Praxisfern, widersprüchlich und nicht wirklich hilfreich

Dr. Matthias Schreiber

Am 04.02.2022 nahm Bundesumweltministerin Steffi Lemke die bereits letzten Herbst angekündigte Stellungnahme des SRU entgegen. Sie trägt den Titel: „Klimaschutz braucht Rückenwind: Für einen konsequenten Ausbau der Windenergie an Land“. In einer Pressemitteilung kommentiert sie das Gutachten so: "Die Stellungnahme ist ein wertvoller Beitrag für die politische Debatte und bestätigt: Wir brauchen für einen schnelleren Ausbau der Windenergie vor allem eine kluge planerische Steuerung, um ausreichend geeignete Flächen auszuweisen, und besser ausgestattete Planungs- und Genehmigungsbehörden. Die Stellungnahme misst den Belangen des Umwelt- und Naturschutzes ein ebenso hohes Gewicht bei wie dem Klimaschutz. Der Schutz der Biodiversität und des Klimas sind Ziele, die sich wechselseitig bedingen. Wir müssen in beiden Bereichen schnell umsteuern, um die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten, die sowohl für unsere Gesellschaft als auch unsere Wirtschaft unverzichtbar sind."

Was liefern die Sachverständigen zum Umgang mit Natur- und Artenschutz?

Das Gutachten befasst sich in dem genau 100 Seiten starken Text im Abschnitt 5 mit Fragen des Naturschutzes und beginnt dort im Teilziel 103 mit der Feststellung, dass die Errichtung und der Betrieb von Windkraftanlagen (WKA) Arten und Schutzgebiete beeinträchtigen können. Im Tz. 104 bekräftigen die Autoren, dass der Naturschutz der Grundpfeiler des Erhalts unserer natürlichen Lebensgrundlagen sei und beklagt, dass es auf europäischer und nationaler Ebene an einer Strategie mangele, wie diese Ziele mit dem Ausbau der Windenergie in Einklang zu bringen seien. An dieser Stelle ist bereits der erste Widerspruch angebracht: Die FFH- und EU-Vogelschutzrichtlinie enthalten alle planerischen und genehmigungsrechtlichen Regelungen, um die Belange in Einklang zu bringen. In der Praxis fehlt es jedoch zuerst einmal an einer konsequenten Umsetzung des Schutzgebietsnetzes Natura 2000, hier sei auf die Defizite bei der Gebietsausweisung und des Artenschutzes verwiesen. Stattdessen ist die Planungs- und Genehmigungspraxis vor allen Dingen damit beschäftigt, wie den Regelungen des europäischen Naturschutzrechts „kreativ“ ausgewichen werden kann und weniger damit, wie die Belange in Einklang zu bringen sind. Genau hierzu hätte man sich von einem Gremium von Sachverständigen eine Auswertung des Ist-Zustandes und darauf aufbauend konkrete Handlungsvorschläge erwartet. Man sucht sie jedoch vergebens!

Die Tz. 105 – 112 widmen sich dem Gebietsschutz und der Windenergienutzung im Wald. Ein klares Bekenntnis zum Ausschluss von WKA aus den nationalen Schutzgebieten findet man im Text nicht. Dies gilt an dieser Stelle nicht einmal für die nach der FFH- und EU-Vogelschutzrichtlinie geschützten Natura 2000-Gebiete. Hier gibt man lediglich eine Einschätzung der Fachagentur Wind an Land aus 2017 wieder, wonach innerhalb von Vogelschutzgebieten regelmäßig von einer Unvereinbarkeit auszugehen sei. Eine klare Schutzempfehlung sieht anders aus.

Stattdessen scheint es vor allem um die Suche nach „Schlupflöchern“ im Schutzsystem zu gehen, wie die folgenden Textstellen zeigen:

„Potenziale für die Windenergienutzung bestehen demgegenüber aber in weniger streng geschützten Bereichen wie etwa den Landschaftsschutzgebieten, soweit nicht im Einzelfall das europäische Recht strengere Anforderungen stellt.“ (Tz. 108)

Oder in Tz. 110: „Hinsichtlich der Windenergie können Landschaftsschutzgebiete interessant sein, weil der Schutzstatus kein absolutes Veränderungsverbot beinhaltet, sondern Nutzungen gestattet, die mit dem Gesamtcharakter des Gebietes verträglich sind.“

Nicht der Schutz der Gebiete steht also im Vordergrund, sondern die rechtlichen Einfallstore, um dort WKA errichten zu können.

Der Artenschutz für Fledermäuse und kollisionsgefährdete Vogelarten

Ein weiterer Abschnitt befasst sich in den Tz. 113 – 122 mit dem besonders kontrovers diskutierten strengen Artenschutz, der wegen der häufigen Kollisionsopfer bei Fledermäusen und Vogelarten regelmäßig im Fokus steht.

Gleich mehrere Tz. thematisieren die Frage der Signifikanz: Um wieviel darf sich das Tötungsrisiko für kollisionsgefährdete Arten durch den Betrieb einer WKA erhöhen, ohne dass der Verbotstatbestand erfüllt ist? Betont werden die Schwierigkeiten bei der Bemessung der Schwelle, eine praktikable Lösung bleibt der SRU aber schuldig, auch wenn er an einer Stelle einen Ansatz andeutet (Tz. 115): „Die nationale Rechtsprechung geht davon aus, dass das Tötungsrisiko höher sein muss als das allgemeine Lebensrisiko für Arten in der menschlich gestalteten Natur, beispielsweise durch natürliche Feinde und anthropogene Risiken.“ Das liefe auf eine Verdopplung des Tötungsrisikos als artenschutzrechtliche Signifikanzschwelle hinaus.

Bemerkenswert aber auch hier wieder der Schlusssatz dieses Abschnittes: „Voraussichtlich werden alle Flexibilitäten des europäischen Naturschutzrechts genutzt werden müssen, um die Ausbauziele der erneuerbaren Energien und insbesondere auch die der Windenergie an Land erreichen zu können.“

„Naturschutz und Windenergienutzung in Einklang bringen“

Unter dieser Überschrift widmen sich die Tz. 123 – 140 schließlich den Handlungsansätzen, um den Konflikt zwischen Naturschutz und Windenergienutzung zu lösen. Gleich zu Beginn finden sich ein paar erfreuliche Bekenntnisse: „Die Natura 2000-­Gebiete als Rückgrat des Biodiversitätsschutzes in Deutschland sollten von der Windenergienutzung freigehalten werden.“ Erinnert man sich aber an die Begehrlichkeiten hinsichtlich der Landschaftsschutzgebiete (siehe oben), dann fragt man sich, was den Vorrang hat. Hier schafft dann diese Aussage doch etwas mehr Klarheit: „Soweit diese Gebiete nicht zugleich Natura 2000-­Gebiete sind, sollte ihre Nutzung für die Windenergie nicht von vornherein ausgeschlossen, sondern nach Maßgabe des Einzelfalls beurteilt werden.“ Also: Der SRU möchte Natura 2000-Gebiete von der Windenergienutzung ausgeschlossen wissen. Ob er den Gebieten auch einen erforderlichen Puffer zubilligt und wenn ja, welchen, bleibt offen.

Erfreulich ist auch folgendes Bekenntnis: „Alte und artenreiche Laub-­ und Mischwälder oder solche mit einem hohen Anteil an Höhlenbäumen sollten auch dann von einer Windenergienutzung ausgeschlossen werden, wenn sie nicht formell unter strengem Gebietsschutz stehen, beispielsweise über Erlasse und Leitfäden der Länder.“

Sehr zu begrüßen ist ferner diese Festlegung: „Grundsätzlich sollte an der individuenbezogenen Anwendung des Artenschutzrechts über den Maßstab der signifikanten Risikoerhöhung festgehalten werden.“ Wie ernst es dem SRU damit aber tatsächlich ist, steht schon wieder infrage, wenn er auf einen Beschluss der Konferenz der Umweltminister (UMK) verweist, die die artenschutzrechtliche Prüfung auf einige wenige besonders prominente Vogelarten konzentrieren möchte. Käme der UMK-Ansatz zum Tragen, wäre das nämlich eine klare Abkehr vom soeben betonten Individuenbezug, weil er für die Mehrzahl der betroffenen Arten (z.B. Mäusebussard, Feldlerche oder Heidelerche) gar nicht zum Tragen käme. Die Ausklammerung dieser Arten wäre im Übrigen auch kein Beitrag zur Rechtssicherheit, sondern eine politische Setzung, die durch die Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie nicht gedeckt und von Gerichten wiederholt „eingefangen“ worden ist. Neue Rechtsstreitigkeiten werden so geradezu heraufbeschworen.

Wenn es dem SRU u.a. auch um einen zügigen weiteren Ausbau der Windenergienutzung geht, dürfte sich ausgerechnet der „strategische Ansatz für die Nutzung von Ausnahmemöglichkeiten“ als wenig zielführend erweisen. Der „strategische Ansatz“ soll Artenschutzprogramme, eine Artenschutzabgabe sowie ein effektives und ausreichend finanziertes Management insbesondere der Natura 2000­Gebiete umfassen. Denn der SRU sieht „ein leistungsfähiges Management insbesondere der Natura 2000-­Gebiete als Rückgrat des Habitat-­ und
Artenschutzes sowie die Entwicklung und Finanzierung von Artenschutzprogrammen mit Blick auf solche Arten, die durch die Windenergie besonders gefährdet sind.“ Wenn man allerdings bedenkt, auf welchem niedrigen Niveau diese Bemühungen derzeit noch sind, wird dieses Rückgrat nicht kurzfristig, sondern eher erst im nächsten Jahrzehnt eine Stütze werden können. Insoweit sieht der SRU die Rolle von Artenschutzprogrammen sehr realistisch, wenn er feststellt: „Die Entwicklung und Durchführung von Artenschutzprogrammen spielt im Kontext von Energiewende und Ausnahmeregime in Deutschland bisher keine wesentliche Rolle.“ Diese Feststellung darf getrost verallgemeinert werden: Sie spielen diese Rolle auch sonst nicht! Wenn Artenschutzprogramme aber eine Stütze der Energiewende werden sollen, dann scheiden sie als Baustein eines schnellen Zubaus der Windenergienutzung aus. Daran würde auch nichts ändern, wenn es zur Zahlung einer Artenschutzabgabe im Rahmen einer artenschutzrechtlichen Ausnahme käme. Denn für einen gezielten Einsatz einer solchen Abgabe fehlt es an allen nur denkbaren Voraussetzungen:

Der Rahmen für Artenhilfsprogramme, in die das Geld fließen würde, ist nicht vorhanden.

Für welche Arten sollten die Artenhilfsprogramme aufgelegt werden? Für eine Vielzahl kollisionsgefährdeter Vogelarten ist erst einmal die erforderliche Datengrundlage zu schaffen.

Hier ist dem SRU vorzuhalten, dass er lediglich eine formaljuristische Sicht eingenommen und durch die rosarote Brille der Energiewende auf Fragen geblickt hat, die auch einer naturschutzpraktischen und populationsbiologischen Betrachtung bedurft hätten. Belange des Artenschutzes kommen klar zu kurz, die Anforderungen an die Datenlage und die Voraussetzungen der begleitenden Programme bleiben unbeachtet.

Ökologische Expertise ist im Papier des SRU nicht zu entdecken

Wohin man im SRU-Gutachten schaut: Ökologischer Tiefgang ist nicht zu sehen, obgleich es doch sowohl bei der massenhaften Zulassung von Tötungsrisiken durch WKA als auch bei der Wahrung eines günstigen Erhaltungszustandes um Kernfragen der Populationsökologie geht. Diese Schieflage erklärt sich, wenn man nicht nur auf die Verfasser und Verfasserinnen, sondern auch auf die zu Rate gezogenen Expertinnen betrachtet: Es sind reihenweise Juristinnen und Mitarbeiter von windkraftnahen Fachagenturen, Kompetenzzentren und Denkfabriken zu finden, jedoch kein namhafter Fledermauskundler oder Ornithologe. An welcher Stelle z.B. der Sachverstand von Prof. Settle als einzigem Ökologen im Kreis der Sachverständigen und sonst befragten Experten eingeflossen sein könnte, ist nicht ausfindig zu machen.

Diese Schieflage bestätigt sich auch im Quellenverzeichnis. Auf 21 Seiten finden sich praktisch keine Literaturstellen, die sich mit den Naturschutzfragen oder der Biologie der betroffenen Arten befassen. Dafür wimmelt es an juristischen Untersuchungen und Studien windkraftorientierter Denkfabriken, Fachagenturen und Kompetenzzentren, bei denen die Förderung der Erneuerbaren Energien, nicht aber der Erhalt der Biodiversität klar im Vordergrund stehen. Mitglieder des Sachverständigenrates zitieren sich mit Studien, die sie wiederum für diese Institutionen verfasst haben.

Gänzlich fehlen Ausführungen zu so elementaren Fragen wie z.B. der Vermeidung von Tötungsrisiken: Welche Maßnahmen und Erfahrungen gibt es, wie wirksam sind sie? Von den Juristen hätte man gern auch eine Antwort erfahren, in welchem Umfang Betreibern Vermeidungsmaßnahmen zuzumuten sind. Spannend wäre es ferner gewesen, vor dem Hintergrund des Bekenntnisses, am Individuenbezug bei der Beurteilung des Tötungsrisikos festhalten zu wollen, von Juristen, aber auch von Populationsbiologen etwas zu der Genehmigungspraxis zu hören, dass Abschaltungen für Fledermäuse (wenn sie denn überhaupt festgelegt werden), in den allermeisten Fällen zwei Fledermaustötungen pro Anlage und Jahr zuzulassen.

Es lässt sich zusammenfassen: eine sachverständige Gesamtbegutachtung der Windkraftnutzung und dessen Auswirkungen auf den Schutz der Biodiversität und die Suche nach sachgerechten Lösungen, die Artenschutz und Windkraft tatsächlich unter einen Hut bringen könnten, fehlt. Man wird den Eindruck nicht los, dass der SRU hier die die Diskussion der Lobbyverbände fortsetzt, bei der es vor allem darum geht, die Nutzung von rechtlichen Flexibilitäten im Arten- und Gebietsschutz auszuloten (s.o.) und einseitig den Ausbau der Windkraftnutzung ohne Rücksicht auf die Belange des Biodiversitätsschutzes zu fördern. Hier erweist sich der SRU auf einem Auge reichlich blind!

Dringender Ergänzungsbedarf!

Die im SRU-Gutachten klaffenden Lücken bedürfen daher in gleich mehreren Bereichen dringend einer umfassenden und qualifizierten Ergänzung. Das gilt zuallererst für den Bereich der Vermeidung der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände. Bevor nämlich „kreativ“ über Flexibilisierungen im Artenschutz und die Nutzung von Einfallstoren in die Schutzgebiete nachgedacht wird, sind zuerst gefälligst alle Vermeidungspotenziale auszuschöpfen, sowohl beim Schutz der Individuen als auch beim Gebietsschutz. Das gebietet nicht nur die Eingriffsregelung des Naturschutzgesetzes, sondern auch nach § 44 Abs. 5 BNatSchG. Geeignete Maßnahmen stehen sofort zur Verfügung. Die Praxis zeigt, dass sich manche der angedachten gesetzlichen „Lockerungsübungen“ dadurch erübrigen.

Wenn der Schutz der Natura 2000-Gebiete und der Erhaltungszustand der Populationen eine wesentliche Stütze des beschleunigten Ausbaus der Windkraftnutzung sein sollen, dann sind dafür auch die Voraussetzungen zu schaffen. Sie sind jedoch noch längst nicht gegeben, wie die Roten Listen und die Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen defizitärer Umsetzung der europäischen Naturschutzrichtlinien zeigen. Hier haben die grüne Bundesumweltministerin zusammen mit zehn grünen Landesministerinnen und -ministern alle Fäden in der Hand, um zügig Abhilfe zu schaffen.

Alles in allem würde es der grünen Bundesumweltministerin deshalb gut zu Gesicht stehen, nach diesem SRU-Gutachten zügig ein weiteres anzufordern, welches sich ebenso intensiv der Wahrung der Biodiversität widmet. Ein ausführliches Kapitel muss sich den Folgen der Windkraftnutzung und den Vermeidungspotenzialen widmen.

Wenig rühmlich ist bisher die Rolle der Naturschutzorganisationen ausgefallen. Denn sie sind in der politischen Diskussion um den Konflikt Windkraftnutzung – Artenschutz weitgehend abgetaucht. Sie scheinen im Nebenzimmer zu sitzen und abzuwarten, was in der Stube beschlossen wird. Eigenständige, fachlich und rechtlich belastbare Lösungen sucht man bei ihnen vergeblich. Es ist nicht einmal eine Suche danach erkennbar.

Der Ausweg: Weiterhin konsequente artenschutzrechtliche Einzelfallbetrachtung

Soll tatsächlich schnell ein Weg gefunden werden, der die artenschutzrechtlichen Konflikte beim Ausbau der Windkraftnutzung bewältigt, sei ein Blick auf den Landkreis Osnabrück empfohlen, den der SRU bei seiner Recherche leider nicht genommen hat. Hier werden Genehmigungen mit einer Kombination aus Vermeidungsmaßnahmen (vor allem durch Abschaltungen der Anlagen im Umfeld von kollisionsgefährdeten Arten und während besonders risikoreicher Zeiten) und Maßnahmen zur Kompensation der Tötungsrisiken unterhalb einer definierten Signifikanzschwelle für alle kollisionsgefährdeten Arten erteilt. Verzögerungen bei Genehmigungen bleiben dadurch aus. Im Ergebnis wird hier der vom SRU gewünschte Effekt deshalb bereits seit Jahren erzielt. Ob der strategische Ansatz des SRU dort jemals ankommen wird, steht dagegen in den Sternen.

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