DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS (EU) 2023/2806 DER KOMMISSION vom 15. Dezember 2023

Dr. Matthias Schreiber

Mit Datum vom 18.12.2023 hat die EU-Kommission den oben genannten Durchführungsbeschluss „über den Datenbogen für die Übermittlung von Informationen zu Natura-2000-Gebieten“ im Amtsblatt der EU-Kommission veröffentlicht (ABl. L, 2023/2806, 18.12.2023; kurz: Standarddatenbogen, SDB). Der Beschluss gilt ab dem 1. Februar 2025.
Was auf den ersten Blick unspektakulär erscheint – ein neues Formular für Übermittlung von Informationen zu den EU-Vogelschutzgebieten und den Gebieten nach der FFH- Richtlinie – stellt sich bei genauerer Betrachtung als eine deutliche Veränderung heraus, die für die künftige Dokumentation, die Schutzanforderungen und die Praxis beim Umgang mit den Gebieten noch erhebliche Konsequenzen haben dürfte.
In ihren einleitenden Erwägungen stellt die EU-Kommission unter (4) fest: „Um die Datenverfügbarkeit und -qualität zu verbessern, werden wichtige Informationslücken, z. B. zu Erhaltungszielen, Maßnahmen und Wirksamkeit der Bewirtschaftung, geschlossen und um den Standard-Datenbogen für Natura 2000 besser mit den Berichtspflichten gemäß Artikel 17 der Richtlinie 92/43/EWG und Artikel 12 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates in Einklang zu bringen, muss das mit dem Durchführungsbeschluss 2011/484/EU der Kommission festgelegte Format angepasst werden.“
Dem gingen offenbar Diskussionen auch mit den Mitgliedstaaten voraus: „Im Jahr 2020 waren die Mitgliedstaaten und die Kommission der Auffassung, dass der Datenfluss im Rahmen der beiden Richtlinien weiter verbessert und optimiert werden muss und dass in diesem Rahmen eine zweite Überarbeitung des Standard-Datenbogens vorzunehmen ist.“ Für eine Übergangsfrist kann der alte SDB weiterverwendet werden.

Ein Blick auf ausgewählte Neuregelungen

Neu ist die Vorgabe, dass der SDB in regelmäßigen Abständen aktualisiert werden soll. „Es wird empfohlen, den Standard-Datenbogen mindestens alle sechs Jahre anhand der besten verfügbaren Informationen zu jedem Gebiet des Netzes zu aktualisieren, um es der Kommission zu ermöglichen, im Einklang mit Artikel 9 der Richtlinie 92/43/EWG in regelmäßigen Zeitabständen den Beitrag von Natura 2000 zur Verwirklichung der in den Artikeln 2 und 3 der genannten Richtlinie festgelegten Ziele zu beurteilen.“
Welche Informationen sollen künftig zu den insgesamt ca. 5.200 FFH- und EU-Vogelschutzgebieten in Deutschland festgehalten werden?
Da sind zuerst einmal Angaben zur Gebietskennzeichnung wie z.B. Gebietsname, EU-Code, Flächengröße, Koordinaten und zuständige Stellen. Neben vielen auch bisher schon erhobenen Angaben ist neu, dass eine Verlinkung auf die Schutzgebietsverordnungen erfolgen soll.
Besonders weitreichend sind die Änderungen bei der Erfassung der ökologischen Angaben zu den Lebensraumtypen (LRT) nach Anh. 1 und zu den Arten nach Anh. II FFH-Richtlinie. Bereits einleitend hebt die Anleitung zu den LRT in FFH-Gebieten hervor, für welche Objekte Daten erwartet werden: „Für jeden in Anhang I aufgeführten Lebensraumtyp, der in dem Gebiet vorkommt, auszufüllen“ und für „Arten, die in Anhang II der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführt sind und in dem Gebiet vorkommen“. Analoges gilt für EU-Vogelschutzgebiete: „Auszufüllen für … Vogelarten, die für Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG relevant sind und in dem Gebiet vorkommen“. Grundsätzlich galten diese Vorgaben bereits bisher, wurde aber in der Praxis regelmäßig übersehen. Nach der EuGH-Entscheidung C-66/23 ist weiter geklärt, dass es wirklich für ALLE Vogelarten gilt.
Neu sind einige Informationen, die nun zu den in einem Gebiet vorkommenden LRT abgefragt werden. So werden Auskünfte zu verschwundenen LRT erforderlich. Ebenso werden Angaben zur Methode der Flächenschätzung und zum Zeitraum der letzten Datenerhebung aufgenommen. Differenziert werden soll ferner die Beschreibung des Erhaltungszustandes: Für die drei Qualitätsstufen (guter Zustand, nicht guter Zustand, unbekannter Zustand) sollen separat Flächenangaben eingetragen werden. Auch die Methode der Bewertung ist anzugeben.
Neu ist auch, dass die einzelgebietlichen Erhaltungsziele für die LRT zumindest in groben Kategorien anzugeben sind (z.B. „Verhinderung der Verschlechterung“, „Erhaltung der Fläche“ oder „Wiederherstellung“. Die Möglichkeit zur textlichen Erläuterung rundet diesen Bereich ab.
Die Angaben zu den Arten nach Anh. II FFH-RL sind analog angepasst. Bedauerlich ist, dass zwar nach dem Erhaltungsgrad des Lebensraums der Arten gefragt wird, aber keine Flächenangabe dazu erforderlich ist. Damit bleibt die Beurteilungsgrundlage für der Schutz der Arten weiterhin schwammig, was sich insbesondere bei der Beurteilung von Plänen und Projekten bemerkbar macht.
Hinzugekommen ist für EU-Vogelschutzgebiete die Frage, ob die Vogelarten die ornithologischen Kriterien zur Begründung der Einstufung als Schutzgebiet erfüllen. Die Einträge dazu werden in Zukunft wohl noch oft Gegenstand von Diskussionen bei der Bewertung von Eingriffen und bei der Festlegung von Maßnahmen sein.
Bedauerlich ist der Umstand, dass die Nennung anderer wichtiger Pflanzen- und Tierarten (3.3) nur fakultativ ist. Damit bleibt das weite Feld der charakteristischen Arten weiterhin vage. Deutschland sollte sich hierzu darauf verständigen, die im aktuellen BfN-Handbuch zu den einzelnen LRT aufgeführten Arten als charakteristisch ansehen und aufzunehmen, außer sie scheiden aus Gründen der geografischen Verbreitung sicher aus.
Sehr zu begrüßen sind die Differenzierungen zum Management der Gebiete ((unter 5). Hier wird nicht nur nach dem Stand der Bearbeitung gefragt, gefordert werden auch direkte Verlinkungen zu den entsprechenden Dokumenten und betreuenden Institutionen. Auch die Abfrage nach dem Fortschritt und der Wirksamkeit der Maßnahmen sind ein Gewinn.

Konsequenzen für den künftigen Umgang mit Natura 2000-Gebieten

Der mit den Mitgliedstaaten gemeinsam ausgearbeitete neue SDB wird voraussichtlich eine Reihe von Konsequenzen für die deutsche Gebietsmeldung und für den künftigen Umgang mit den Natura 2000-Gebieten haben.
Zuerst einmal wird eine Überarbeitung des SDB im Vordergrund stehen. Es hängt vom Alter und der Güte der bisher erfolgten Bestandserfassungen und Ausarbeitungen in den Managementplänen ab, wie leicht die dafür erforderlichen Arbeiten von der Hand gehen werden. Die Differenzierung des Erhaltungszustandes und der Erhaltungsziele dürften den größten Aufwand bedeuten. Einige Arbeit wird es außerdem bereiten, jetzt konsequent alle in einem Gebiet vorhandenen LRT und Arten mit der entsprechenden Bewertung in den Datenbestand einzupflegen. Angesichts des aktuell anhängigen Vertragsverletzungsverfahrens wegen mangelhafter Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie und der richtungsweisenden Feststellung des EuGH im Verfahren C-66/23 wird dies bei den EU-Vogelschutzgebieten zu einer besonderen Herausforderung.
Interessant wird es zu beobachten sein, wie die Planungs- und Genehmigungspraxis mit der vermutlich schleppenden Umsetzung dieses Durchführungsbeschlusses umgehen wird, denn die Dauer der im Durchführungsbeschluss genannten Übergangsfrist ist nicht beschrieben. Treffen z.B. Planungsvorhaben auf ein EU-Vogelschutzgebiet, für das ganz offensichtlich nicht das gesamte zu schützende Artenspektrum im SDB und infolgedessen meist auch nicht in den Schutzgebietsverordnungen berücksichtigt wurde, hängt die Beurteilung der Projektwirkungen „in der Luft“. Vor dieser Frage dürften schon bald Gerichte stehen, die über die Betroffenheit von Natura 2000-Gebieten zu urteilen haben.
Verzögerungen dürften sich für solche Natura 2000-Gebiete ergeben, für die die Unterschutzstellung noch immer aussteht oder Verordnungen derzeit gerichtlich angefochten werden und womöglich neu zu fassen sind (gilt z.B. für eine Reihe von Gebieten in Niedersachsen). Es wäre unsinnig, sie auf Grundlage des alten SDB unter Schutz zu stellen. Anpassungsbedarf dürfte aber auch für bestehende Verordnungen entstehen, wenn Konkretisierungen in den SDB erfolgen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der EuGH-Feststellung im Verfahren gegen Deutschland, dass Auflagen zum Schutz von LRT rechtlich verbindlichen Charakter haben müssen. Vor besonderen Herausforderungen wird hier Niedersachsen stehen, das die Zuständigkeit für die Ausweisung der FFH- und Vogelschutzgebiete auf die Landkreise und kreisfreien Städte übertragen hat und für einzelne Gebiete im Extremfall neun verschiedene Naturschutzbehörden zuständig sind (Aller).
Besonders spannend werden künftig aber Gesamtauswertungen der Datenbestände werden. Während der EuGH Deutschland kürzlich vorgehalten hatte, allgemeine und strukturelle Versäumnisse beim Schutz der Graslandlebensräume zu verantworten zu haben und dies aus einem einfachen Vorher-Nachher-Vergleich von Bestandsgrößen in SDB abgeleitet hatte, werden künftig deutlich differenziertere Defizitanalysen möglich sein. Es lässt sich dann z.B. abgleichen, in welchen Fällen welche Erhaltungsziele angestrebt wurden und wie diese mit den festgelegten Maßnahmen übereinstimmen. Interessant wird es auch werden, wenn es gilt, noch bestehende Defizite bei der Erreichung nationaler Gesamtbestände auf die Länder und im nächsten Schritt auf die einzelnen Gebiete zu verteilen.

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